新年伊始，证监会发布《中国证监会行政处罚裁量基本规则》，明确对各类证券违背法律规定的行为的处罚力度与裁量方法。结合对近三年证券监管行政处罚标准调整的分析，新规的立体追责和精细化裁量对证券期货市场参与者提供了更明确的指引，同时也提出了更高的要求。
2025年1月17日，证监会发布《中国证监会行政处罚裁量基本规则》（以下简称“《裁量规则》”），并自2025年3月1日起施行。
该规则依托于《证券法》、《证券期货违背法律规定的行为行政处罚办法》等长期资金市场的基本法律和法规，进一步明确了对各类证券违背法律规定的行为的处罚力度与裁量方法，设置了六档裁量阶梯和裁量情节，明确了共同违法、多次违法、单位直接责任人员违法等多项处罚规则，建立了主要负责人批准或者集体讨论制度，重申“立体追责”和“行刑衔接”的追责机制，力求实现证券行政监管领域行政裁量的精准化、清晰化和规范化。
参加听证会和进行陈述申辩，是被处罚相对人进行权利救济的重要方法。但近几年行政处罚相对人进行陈述申辩，以及陈述申辩被采纳的情况不高。根据公开数据：
（1）2024年上半年作出的证券行政处罚中，111起案件中的行政相对人未提出陈述申辩，92份行政处罚决定书中提及行政相对人提出陈述申辩，占比约为45.3%。对比2022年，行政相对人提出陈述申辩的占比存在小幅增长。在前述92份提及行政相对人提出陈述申辩的行政处罚决定书中，77份行政处罚决定书中的陈述申辩理由未被采纳，14份陈述申辩理由部分被采纳，1份陈述申辩理由被采纳。[1]
（2）2023年全年作出的证券行政处罚中，存在265位行政相对人未提出陈述申辩，共计191份行政处罚决定书中提及行政相对人提出陈述申辩，比例约为41.9%，对比2022年，虽然行政相对人提出陈述申辩的绝对数量存在一定涨幅，但是占比存在下降。在前述191份提及行政相对人提出陈述申辩的行政处罚决定书中，171份行政处罚决定书中的陈述申辩理由未被采纳。从公开的处罚决定书来看，在前述191份提及行政相对人提出陈述申辩的行政处罚决定书中，19份行政处罚决定书中的陈述申辩理由得到部分采纳；另外1份行政处罚决定书中的陈述申辩理由虽得到采纳，但是监管部门并未免除处罚，而是从轻处罚。[2]
（3）2022年全年作出的行政处罚决定中，共计146份决定书中提及被处罚对象提出了陈述申辩，比例高达45.2%。其中，有20例案件的陈述申辩的理由得到部分采纳。[3]
（4）2021年全年作出的行政处罚决定中，共计177份决定书中提及被处罚对象提出了陈述申辩，比例高达51.3%。其中，37份陈述申辩的理由得到部分采纳，29份处罚决定因采纳陈述申辩而调整了量罚。[4]
据统计，2021年至2024年上半年证券行政处罚中，行政相对人个人提出申诉和申诉被部分采纳的数据如下（从历年案例看，陈述申辩被全部采纳的情况只有零星个例[5]，不会影响统计结果呈现的整体趋势，因此不纳入统计分析）。表格主要列示了近三年相对人提出陈述申辩的比率，以及陈述申辩被部分采纳的比率：
在行政处罚程序中，陈述申辩是行政相对人的合法权益，《证券期货违背法律规定的行为行政处罚办法》规定，行政处罚决定作出前，中国证监会及其派出机构应当向当事人送达行政处罚事先告知书，载明当事人依法享有陈述和申辩的权利[6]。
从2021年到2024年上半年，行政相对人做出陈述申辩以及陈述申辩意见的被采纳率整体呈现下降趋势，2021-2023年间呈完全下降趋势。在2021年至2024年上半年对证券违法人员的行政处罚决定书中，几乎一半的当事人放弃了陈述申辩的权益，且整体比例呈上升趋势。
我们理解，其中原因可能包括：（1）当事人对法律程序不熟悉，未依《证券期货违背法律规定的行为行政处罚办法》到指定地点参加听证会，或虽然参加听证会但未在规定时间内提出陈述申辩意见[7]；（2）当事人出于成本与收益的权衡，认为提出可能被采纳的申辩意见需要个人投入较高的时间、精力和金钱成本；（3）当事人对法律后果存在悲观预期，认为即使提出陈述申辩意见，该意见也不会被采纳，难以改变处罚对结果等等。其中第三点原因需要我们来关注，从行政相对人陈述申辩意见的部分采纳率看，行政相对人即使做出陈述申辩，意见被采纳的几率大约在10%到20%，且近几年整体呈下降趋势。
陈述申辩不被采纳的可能原因有很多：违法事实清楚，证据确凿充分，因此没有申辩余地；相对人不具备专业法律知识和经验，没办法做出有明确的目的性和说服力的陈述申辩；行政机关在维护证券市场秩序的立场上，出于权威性和严肃性，倾向于对相对人采取较为严厉的措施等等。
《裁量规则》出台后，可能会对改变目前的状况有所助益。《裁量规则》关于“最低法定罚款金额—30%—60%—最高法定罚款金额”+上下浮动十个百分点的处罚幅度，使行政机关在严格执法的同时，按不同阶梯做出处罚，对于一些符合不予处罚和免于处罚的法定情形的轻微违背法律规定的行为可以不做处罚。
对于行政相对人，《裁量规则》规定的六档裁量阶梯对应的情节可以为其提出陈述申辩意见提供方向指引，同时也给予了相对人对处罚结果的预期。违背法律规定的行为符合较轻档次处罚对应的法定情形的相对人，通过提出有明确的目的性的陈述申辩意见以此来降低处罚措施的概率可能会有所提高。《裁量规则》实施后，未来因证券违背法律规定的行为受到行政处罚的相对人的陈述申辩率以及陈述申辩被采纳的概率有望进一步回升。
此外，《裁量规则》基于六档裁量阶梯和当事人责任认定的相关条款建立了“立体追责”的追责体系。新规出台后，当事人在因证券违背法律规定的行为受到行政处罚后的申辩思路应更具有针对性。
目前行政处罚决定的做出过程中，当事人申辩的重点，集中于是不是真的存在主观过错、是否实际参与违背法律规定的行为、对违背法律规定的行为是否知情等等。新规出台，为当事人的申辩路径提供了指引，直接负责的主管人员应进一步阐述其履职情况、在违背法律规定的行为中发挥的作用、知情后采取的行为等，尽量全面地展示违法情况出现的全过程。在涉及改变证据材料的情况、阻碍监管人员行使职权的案件中，证明当事人对于证据材料实施的行为属于“损毁”“篡改”还是“隐藏”可能直接影响裁量阶梯。对于在公司中担任多个身份的管理人员，其担任的多个职务不必然造成罚款数额的累积计算，各项违背法律规定的行为的关联性以及相互关系将成为罚款数额的决定因素，也是未来在此类案件中进行陈述申辩时不可忽视的内容。
新规实施后，在多个当事人实施违背法律规定的行为的案件中，所有当事人将作为一个整体，认定主观过错、违背法律规定的行为和违法来得到的。因此，各当事人除了对违背法律规定的行为中自己参与的部分进行陈述申辩，还需要注意对共同违背法律规定的行为做整体的陈述与申辩。避免陈述申辩不到位导致共同违背法律规定的行为的行为性质和违法来得到的的认定影响个人责任的确定。在对共同违背法律规定的行为做陈述申辩时，可以从对长期资金市场秩序稳定的影响程度，引起金融风险、危害金融安全的可能性与程度出发，对违背法律规定的行为可能会导致的后果做全面分析。
《裁量规则》重点针对两类人员，一类是直接负责的主管人员和其他直接责任人员，另一类是共同违法人。对违法单位和责任个人进行“双罚”、财产罚与资格罚叠加适用，是近年来证券期货市场执法的较为典型的特点。
对于单位直接责任人员，《裁量规则》明确了五项认定该人员行为严重程度的参考要素：（一）在违背法律规定的行为中所起的作用；（二）职务及履行职责情况；（三）知情程度；（四）知情后采取的行动；（五）其他影响责任认定的情节。
因此，单位直接责任人员并不会因为其职位直接被认定其责任大小，而是会需要更为客观的综合考量。负责的主管人员若能证明其未实际参与违背法律规定的行为、不知情、知情后及时采取补救，都会成为降低其责任比重的有力依据。
对于共同违法人，《裁量规则》第十五条和第十六条确立了“先整体认定后分别处罚”的处理原则，即将所有当事人作为一个整体，认定主观过错、违背法律规定的行为和违法来得到的，然后根据各当事人在共同违法中的地位、作用，明确各当事人承担没收违法来得到的、罚款的金额。
因此，同一案件同违法人的关联性逐步加强，处于次要地位的违法人行为的性质、主观过错将受到主要违法人的影响。相应地，依据《裁量规则》第十条，违法人证明主动减轻违背法律规定的行为危害后果、受他人胁迫或者诱骗实施违背法律规定的行为、主动供述监督管理的机构尚未掌握的违背法律规定的行为、配合查处违背法律规定的行为有立功表现，明确能够得到降档的减轻处罚。
但是，共同违法人的处理原则并非适用于所有的证券期货违法案件。《裁量规则》第十五条“但书”规定，如果法律、行政法规、规章已经对共同违背法律规定的行为规定了独立罚则的，则按照相应罚则处理。例如，发行人的控制股权的人、实际控制人组织、指使实施欺诈发行或者信息公开披露违背法律规定的行为，社会危害性大，是从严打击的重点，《证券法》第一百八十一条、第一百九十七条已经为其设置独立罚则，不必再按照共同违法进行处理。
新出台的《裁量规则》较为核心的部分，是“最低法定罚款金额—30%—60%—最高法定罚款金额”+上下浮动十个百分点的处罚幅度[8]，以及从不予处罚到从重处罚6档裁量阶梯与处罚幅度的对应关系[9]。
例如《裁量规则》第十一条规定，“毁损、伪造、篡改证据材料”属于从重处罚的情形；“抢夺、隐藏证据材料”则是“可以从重处罚”，是否从重处罚涉及处罚金额的档位不同。
同样的，“殴打、围攻、推搡、抓挠执法人员，造成执法人员人身损害，或者限制执法人员人身自由”与“抢夺、毁损执法装备及执法人员个人物品”同属于《证券法》第218条“拒绝、阻碍证券监督管理机构及其工作人员依法行使监督检查、调查职权”的行为，但在《裁量规则》出台后，行为人会比较明确地划分为属于“可以从重处罚”还是“从重处罚”，来决定罚款金额的档位。
以深圳证监局行政处罚决定书〔2024〕29号为例，本案中3名当事人均涉及拒绝、阻碍证券监督管理机构及其工作人员依法行使监督检查、调查职权的行为。其中彭某某、廖某某涉及损毁、隐匿检查要求提供的文件资料，指使工作人员不配合检查，组织财务部等人员打包财务核算材料、删除工作电脑资料、更换电脑硬盘，安排人员将有关纸质资料焚烧或掩埋，要求有关人员删除电脑资料和工作微信内容；李某某涉及提供虚假返利材料。
上述案件中，3人均被处以100万元罚款，依据《证券法》第218条，“拒绝、阻碍证券监督管理机构及其工作人员依法行使监督检查、调查职权，由证券监督管理机构责令改正，处以十万元以上一百万元以下的罚款”，本案对3名当事人的处罚属于顶格罚。《裁量规则》出台后，即使对3人都予以从重处罚，还存在上下十个百分点的处罚幅度，因此类似案件的处罚结果也许会出现变化，违背法律规定的行为对应同一处罚幅度的当事人的具体处罚金额也有一定可能会出现差异化。
与此同时，《裁量规则》亦规定了较为多样化的惩罚方法，决定依法不予处罚的，根据情节还可能受到记入证券期货市场诚信档案、通知自律组织依法采取纪律处分等自律管理措施。
《裁量规则》第十七条也需要我们来关注，第十七条规定中国证监会及其派出机构认定当事人有多个独立违背法律规定的行为，均给予罚款的，罚款数额累计计算。
在深圳证监局行政处罚决定书〔2024〕27号中，林某润作为公司董事、高级管理人员和实际控制人，因未按规定披露担保事项、未按规定披露非经营性资金往来的关联交易被处以750万元罚款；其中作为公司实际控制人罚款480万元，作为直接负责的主管人员罚款270万元。申辩意见认为，对林某润分别基于公司董事、高级管理人员和实际控制人身份给予处罚，违反“一事不二罚”原则。但是，该申辩意见最终并未被采纳。
新的《裁量规则》出台后，依据多项独立违背法律规定的行为累积计算罚款数额的规定，上述申辩的立足点可能会进一步减弱。我们理解，未来申辩的重点，可聚焦于当事人基于不同身份进行的违背法律规定的行为，不符合“多项独立违法行为”，而是一项违法行为；或多项违法行为之间有关联、并非独立。
《裁量规则》明确了中国证监会及其派出机构采取集体监督、决策的机制。中国证监会对派出机构行使处罚权做监督、指导。第二十条规定，对情节复杂或者重大违背法律规定的行为给予行政处罚的，中国证监会或其派出机构负责人应当集体讨论决定。适用本规则也许会出现明显不当、显失公平，或者本规则适用的客观情况出现变化，需要调整适用的，应当经中国证监会主要负责人批准或者集体讨论决定。
中国证监会各派出机构针对证券违法的相对人可能做出行政处罚决定、市场禁入决定、采取行政监管措施决定三种处理决定；以处罚的严厉程度为分类依据，可以将处罚行为分为罚款、市场禁入类处罚和采取行政监管措施。相比出具警示函、责令改正等行政监管措施，罚款、市场禁入类处罚更为严厉。
我们分析了7个省、自治区、直辖市的证监会派出机构近三年做出的罚款、市场禁入类处罚占全部处罚和措施的比重（以下简称“较重处罚比”），结果如下：
据不完全统计，选取的7个中国证监会派出机构，平均较重处罚比最大差值达到12个百分点，3年内最大差值达到23个百分点，各证监会派出机构的处罚力度存在比较大差异。并且同一派出机构每年处罚严厉程度也存在比较大的变化幅度，总体呈现如下趋势：
在地区经济发展状况、证券市场情况等客观差异存在的情况下，各地区证监局处罚严厉程度呈现差异化，或同一机构不同年份之间有差异，一定程度上有其合理性，但过大的处罚力度差异不利于市场主体对违法后果产生稳定预期。
新的《裁量规则》区分了处罚阶梯，规定了适用各处罚阶梯的法定情形，为各地证监局进行行政处罚裁量提供了标准依据。另外，《裁量规则》第四条后段特别强调，“对同一时期类型、性质、情节相似的案件，处理结果应当基本均衡”，同时规定了中国证监会统一指导监督制度，以及对于情节复杂案件、重大影响案件、适用法规不当案件采取集体决策机制。我们理解，《裁量规则》的实施目的之一可能是为统一全国范围内证券违背法律规定的行为的惩治力度，缩小各地区处罚差异化。
新规的出台，标志着证券行政监管领域的法律规进一步健全。行政处罚将更加精细化，同时也对案件调查、审理、听证、作出处罚决定等所有的环节的规范化执法提出了更高的要求。这一方面有助于保障行政裁量的准确性和合理性，保障企业与个人的合法权益；另一方面，对于证券期货市场参与者而言，《裁量规则》的出台为其加强日常合规建设、规范自身市场行为、应对行政执法调查提供了重要指引，对市场参与者有效应对行政执法调查提出了更高需求。
因此，建议市场参与者在面对证券执法调查时，应当及时征求专业技术人员的意见，合理评估自身可能面临的行政处罚幅度，积极挖掘从轻、减轻甚至不予处罚的相关情节，制定切实可行的申辩策略。
同时，在过去的一年里，围绕长期资金市场财务造假等重大违背法律规定的行为，“行政+民事+刑事”的全链条、立体化追责体系渐成常态。《裁量规则》第二十二条对行刑衔接作了进一步明确：一是“先行后刑”的情形。违背法律规定的行为涉嫌犯罪，移送司法机关时已给予没收违法来得到的、罚款的，移送文书中应当写明没收违法来得到的、缴纳罚款情况。二是“先刑后行”的情形。违背法律规定的行为构成犯罪被判处罚金后，对该违背法律规定的行为还需要给予行政处罚的，不再给予罚款。三是“刑事回转”的情形。违背法律规定的行为涉嫌犯罪，移送司法机关后，对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，依法进行处罚。
在“行政+刑事+民事”的全链条体系交叉追责、金融司法与金融监督管理协同不断强化的大背景下，《裁量规则》中关于裁量阶梯和裁量情节的相关规定，会在何种程度上与证券虚假陈述等证券期货民事案件的司法裁判标准（尤其是责任范围和责任比例认定）形成连接和互动，也值得市场参与者高度关注。
[6] 《证券期货违背法律规定的行为行政处罚办法》第三十条 行政处罚决定作出前，中国证监会及其派出机构应当向当事人送达行政处罚事先告知书，载明下列内容：（一）拟作出行政处罚的事实、理由和依据；（二）拟作出的行政处罚决定；（三）当事人依法享有陈述和申辩的权利；（四）符合《中国证券监督管理委员会行政处罚听证规则》所规定条件的，当事人享有要求听证的权利。
[7] 《证券期货违背法律规定的行为行政处罚办法》 第三十一条 当事人要求听证的，按照听证相关规定办理。当事人要求陈述、申辩但未要求听证的，应当在行政处罚事先告知书送达后五日内提出，并在行政处罚事先告知书送达后十五日内提出陈述、申辩意见。当事人书面申请延长陈述、申辩期限的，经同意后可以延期。当事人存在以下情形的，视为明确放弃陈述、申辩、听证权利：（一）当事人未按前两款规定提出听证要求或陈述、申辩要求的；（二）要求听证的当事人未按听证通知书载明的时间、地点参加听证，截至听证当日也未提出陈述、申辩意见的；（三）要求陈述、申辩但未要求听证的当事人，未在规定时间内提出陈述、申辩意见的。
[9] 《裁量规则》第六条 对罚款有一定幅度的，在法律、行政法规、规章规定的处罚幅度以内，划分从轻处罚、一般处罚、从重处罚等裁量阶次：（一）从轻处罚阶次，在法定最低罚款金额以上（没有法定最低罚款金额的除外）、法定最高罚款金额30%以下给予罚款；（二）一般处罚阶次，在法定最高罚款金额30%以上、60%以下给予罚款；（三）从重处罚阶次，在法定最高罚款金额60%以上、法定最高罚款金额以下给予罚款。在确定裁量阶次时，根据不同违背法律规定的行为类型的性质、构成、特点等情况，可以以前款规定的百分比为基础上下浮动十个百分点。
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